文章来源：法制日报网站 | 时间：2008年03月05日

一系列腐败个案表明,财产申报和公开制度的缺失,为腐败分子"壮了胆","帮了忙",甚至提供了庇护

王锡锌

新闻背景

"两会"召开之际,关于建立官员财产申报制度的立法,再次成为一个公共热点议题。一些学者通过各种方式,建议尽快制定官员财产申报的"阳光法案",以遏制腐败。这一建议迅即得到来自社会公众的强烈回应。而此前也有相关民意调查表明,超过百分之九十的受访民众支持尽快建立官员财产申报制度。

不难发现,从目前的社会公众心理期待层面来看,通过完善包括财产申报立法等制度建设,整治滋生腐败的"制度生态环境",正在成为我国社会公众的共识。

官员财产申报制度的基本要素,是要求官员向特定部门申报家庭所有财产,并在一定范围内公开官员财产申报资料。其核心机制在于通过官员财产的申报,获取并公开官员财产的信息。申报和公开这两个核心机制,在"终端"意义上使腐败行径更容易露出"马脚",也便于公众对腐败行径进行更有效的监督。财产申报制度作为反腐败的重要举措在许多国家都已经建立起来,并被证明是有效预防腐败的一项基本制度。在预防和惩治腐败的制度链条中,财产申报制度发挥着"终端反腐"的作用。

但是,我国官员财产申报制度的立法及制度建设,一直步履蹒跚。早在1994年,第八届全国人大常委会就将财产申报法正式列入立法规划,但未能实际进入立法程序。1995年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,但这一规定对财产申报的范围和力度要求都显得过于"温柔":一是只要求申报收入,并未要求申报所有财产;二是向组织人事部门申报,申报信息不对社会公开。这无疑抑制了申报制度本来应当具有的反腐功能及效果。

2005年,在公务员法的制定过程中,对公务员财产申报制度予以规范的建议最终也没有得到落实。今年初,面对社会各界要求尽快制定关于财产申报制度立法的吁求,立法机关的回应是,"目前制定这一法律的时机尚不成熟",认为财产申报立法面临一些基本的障碍,如登记实名制未推行、技术手段尚不成熟、公开与隐私界限不清等。

的确,建立财产申报制度,我们还面临一系列挑战,例如相关制度的配套、执行成本、甚至人为的抵制等因素。但是,面对反腐败的严峻形势和挑战,必须尽快推进制度反腐,这已经成为一个紧迫的公共需求。在这种情况下,财产申报制度立法不宜久拖不决。一系列腐败个案表明,财产申报和公开制度的缺失,为腐败分子"壮了胆","帮了忙",甚至提供了庇护,不仅增加政府查处腐败的难度和成本,而且容易诱发腐败分子的侥幸心理。从预防和惩治腐败的实践要求看,推进包括财产申报在内的制度建设,已是亡羊补牢,必须当机立断,不能一等再等。

应当强调,在财产申报制度的立法时机问题上,我们不应将立法时机和执法可能遭遇的挑战完全等同。立法时机需要考虑的因素,包括问题的紧迫性、通过制度加以解决的必要性、立法的可行性、以及立法对相关制度的"连锁效应"等。从这些要素来看,目前推进财产申报制度的立法,可以说正当其时。

围绕官员"财产申报"和"信息公开"两个核心建立财产申报制度,是民心所向、实践所需。当然,担心这一制度立法时机不成熟,也并非全是杞人忧天。不过应当注意的是,制度的建设总有先后,如果我们总是以"制度不配套"为理由而裹足不前,则制度建设只能原地踏步,相互观望,甚至相互推诿,又何尝不会贻误制度突破的良机?

而且,在一系列相互关联的制度中,统率性的关键性的制度,本身就可以带动其他制度的逐步到位,这就是制度建设的"连锁效应"。例如,一旦财产申报制度得以建立,就将进一步推进财产实名登记制度的落实。因此,有必要从"制度反腐"的高度,及时启动包括财产申报在内的具体制度建设。

说到底,权力滥用和腐败行为,本质上都是人对制度的挑战。个人之所以敢冒险挑战国法和制度,大多是因为他们看到了制度设计和运行中的漏洞。制度环节缺失和运行中的漏洞,一方面使个人可以很容易将人民赋予的权力"化公为私",滥用职权;另一方面也使个人滥用权力和腐败行为所面临的风险和成本大大降低。一些腐败分子对此心知肚明。在这个意义上,制度缺陷使权力滥用和腐败既具备了现实的可能性,也为腐败分子"蠢蠢欲动"提供了铤而走险的冲动。

如果防腐的"硬件"制度不能得到系统化健全,预防腐败在很大程度上就只能寄希望于官员个人的自律,而惩治腐败只能靠对一个又一个个案的处理。不幸的是,这早已经被实践反复证明是不可靠的。各种腐败个案"前腐后继"的不断上演,便是例证。对此,惟有推进和落实遏制腐败的制度化机制,才是治本之策。

作者系北京大学法学院教授、公众参与研究中心主任